Бюджет в США

1.5. Доходы бюджетов США

Проводить долговременную бюджетную политику с учетом требований преемственности и в то же время сравнительно быстро перестраивать ее, меняя приоритеты и отвечая на изменения внутренней или международной ситуации, позволяют система налогообложения, структура расходов и порядок расходования государственных средств. Данные факторы сложились в результате опыта десятилетий и в настоящее время определяются политическими и экономическими целями, которые разрабатываются и регулярно пересматриваются на основе приоритетных национальных интересов.

Налоговая система США сложна и разнообразна. Согласно американским законам правом устанавливать свои собственные налоги обладает нс только федеральное правительство, но и правительства штатов и территорий, а также местные органы власти в городах, графствах, округах и т.д. Федеральные налоги едины и обязательны для всех жителей США, в то время как местные системы налогообложения отличаются друг от друга. Например, не все штаты и территории обязывают своих жителей платить местные налоги.

Процесс законотворчества в сфере налогообложения в США считается достаточно закрытым и запутанным. В нем непосредственно участвуют президент, секретарь казначейства, члены комиссии конгресса по источникам финансовых средств, члены сенатского комитета по финансам, которые взаимодействуют с многочисленными политическими, экономическими и социальными группами.

Основным источником доходной части бюджета являются налоговые поступления. Виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы оптимально удовлетворить потребности страны и граждан, избегая в то же время чрезмерного налогового бремени. Основные показатели федерального бюджета США представлены в приложении 3.

Некоторые виды налогов взимаются в США на всех трех уровнях государственной системы, другие — лишь на одном или двух уровнях. В этом состоит одна из особенностей нс только налоговой системы, но и системы бюджетного регулирования в США.

На каждом из трех уровней взимаются индивидуальный подоходный налог, налог на прибыль корпораций, налог на наследство и дарение, акцизы. Однако облагаемая сумма, величина налоговых ставок, порядок и сроки взимания определяются на каждом уровне по-своему. Состав налогов, формирующих доходы бюджетов США, представлен на рис. 1.1.

Рис. 1.1. Налоги США

Структура доходной части бюджета каждого из уровней обладает существенными отличиями. Для федеральных налогов характерна прогрессивная шкала, поэтому основное бремя их уплаты лежит на обеспеченных слоях населения. Местные налоги имеют плоскую или в некоторых случаях регрессивную шкалу, что способствует более равномерному участию жителей той или иной территории в формировании доходной части ее бюджета.

Основная часть американских граждан (до 90%) выплачивает в виде налогов 25% от своих доходов, у остальных 10% доля налоговых отчислений выше (иногда достигает 50%). К основным федеральным налогам относят индивидуальный подоходный налог, налог на прибыль корпораций.

Налоги в США признаются одними из самых низких в индустриально развитых странах — их доля составляет всего 28% ВВП (в среднем в развитых странах этот показатель достигает 38%). Это объясняется достаточно большой степенью «терпимости» американского бюджета к дефициту, который в конечном счете финансируется денежной эмиссией. В американских долларах производится 60% мировых расчетов, т.е. бремя инфляции национальной валюты с США поровну разделяет весь остальной мир .

Важную роль в бюджетно-налоговой практике США играют налоговые льготы, предоставляемые налогоплательщикам федеральным правительством. Налоговые льготы и преференции (преимущества) являются одним из важнейших и гибких инструментов налогового регулирования. Сокращение бюджетных поступлений за счет предоставленных льгот в значительной мерс компенсируется повышением акцизов на сигареты, авиабилеты и др.

В табл. 1.7 приведены основные источники доходов федерального бюджета США.

Наиболее значимым источником доходов федерального бюджета является индивидуальный подоходный налог. Рост его роли в доходах бюджета объясняется увеличением доходов населения, улучшением ситуации на рынке труда. Так, только в 2004 г. в стране было создано 2,2 млн новых рабочих мест. Уровень безработицы сократился до 5,2% в январе 2005 г. против 6,3% в июне 2003 г. .

Доходы федерального бюджета США по основным источникам

Источник

дохода

1995 фин. г.

2003 фии. г

2004 фин. г.

сумма,

млрд

долл.

В % к итогу

сумма,

млрд

долл.

В % к итогу

сумма,

млрд

долл.

В % к итогу

Индивидуальный подоходный налог

590,2

43,5

793,7

44,5

809,0

43,0

Налог на прибыль корпораций

157,0

11,6

131,8

7,4

189,4

10,1

Взносы на социальное страхование

484,5

35,8

713,0

40,0

733,4

39,0

Прочие доходы

123,5

9,1

143,8

8,1

148,3

7,9

Всего доходов

1355,2

1782,3

1880,1

К особенностям индивидуального подоходного налогообложения в США можно отнести следующие:

  • • прогрессивный характер налогообложения;
  • •дискретность налоговых отчислений — каждая более высокая ставка применима лишь к строго определенной части облагаемой суммы;
  • • регулярное изменение в законодательном порядке ставок налогообложения;
  • • универсальность обложения — при равенстве сумм дохода действуют одинаковые налоговые ставки;
  • • наличие большого количества целевых скидок, льгот и исключений;
  • • обособленность от налоговых сборов отчислений в фонды социального обеспечения;
  • • фиксированный минимальный уровень индивидуальных доходов, не подлежащих налогообложению.

В приложении 4 приведены плановые показатели доходов федерального бюджета США по основным источникам до 2009 г. По прогнозным данным, рост поступлений от подоходного налога будет наблюдаться и в последующие годы. Сумма поступлений налога ожидается в размере 1210 млрд долл, к 2009 г.

Второе место по значимости занимают взносы на социальное страхование, доля которых в федеральном бюджете за последнее десятилетие выросла до 39—40%.

Налог на прибыль корпораций испытывает наибольшее влияние колебаний конъюнктуры, поэтому столь заметны изменения его удельного веса в доходах федерального бюджета.

Таким образом, по всем статьям поступления в бюджет в абсолютном выражении неуклонно увеличиваются. В 2005 г. доходы бюджета составили 2036 млрд долл. По оценке экспертов МВФ, в среднесрочной перспективе ожидается стабильный рост доходов (рис. 1.2).

Рис. 1.2. Динамика доходов федерального бюджета США (прогноз)

По прогнозным данным, валовой национальный продукт возрастет к 2009 г. до 14702 млрд долл., а доходы бюджета увеличатся до 17,8% от ВВП (см. приложение 3).

Все 50 штатов США обладают широкими бюджетно-налоговыми полномочиями. Они имеют право вводить такие же прямые налоги, которые существуют на уровне федерации, и определять ставки и базу налогообложения. Состав доходов бюджетов штатов представлен в табл. 1.8.

Одним из основных источников доходов штатов, которым они делятся с бюджетами городов, является налог на продажи — косвенный налог на потребление. Этот налог применяется в 44 из 50 штатов. Ставка дифференцируется от 3 до 8,25%, так как устанавливается правительствами самих штатов. Самая низкая

Состав доходов бюджетов штатов США по источникам в 1990-е гг.

Источник дохода

% к итогу

Налог на продажи

Индивидуальный подоходный налог

Налог на прибыль корпораций

Поимущественный налог

Различные сборы и поступления

Финансовая помощь из федерального бюджета

Поступления из бюджетов местных органов власти

1,5

Прочие доходы

7,5

Итого

ставка 3% установлена в Колорадо и Висконсине; в Алабаме, Луизиане, Мичигане, Джорджии, Южной Дакоте, Айове — 4%. Наиболее высокая ставка в Калифорнии (7,25%), Иллинойсе (8%), Нью-Йорке (8,25%). Налог на продажи отсутствует в штатах Аляска, Дэлавер, Нью-Джерси.

Налог на наследство и дарение, взимаемый штатами, по своей структуре аналогичен федеральному налогу, но его ставки гораздо ниже, и при его исчислении в меньшей степени используется прогрессия.

Большая часть поимущественного налогообложения в США осуществляется местными органами власти, однако многие штаты также взимают поимущественные налоги, хотя их значение невелико. В штатах их структура аналогична структуре местных поимущественных налогов.

В базе собственных доходов властей штатов и местных властей наблюдается неуклонно растущая зависимость от федеральных дотаций. Федеральная помощь штатам («23%) и местным властям (» 6%) носит ярко выраженный программно-целевой характер. Дотации и субсидии в США распределяются неравномерно. С их помощью на уровне штатов реализуется более 500 целевых программ. Такая растущая зависимость от федеральных дотаций дает основание утверждать, что федеральная помощь («29% общей суммы доходов штатов и местных органов) превратилась в средство прямого контроля федерации за финансовой политикой штатов и местных органов власти.

Наряду с финансовой помощью федерального правительства и правительств штатов доходы местных бюджетов в США имеют фискально-значимые источники доходов. Именно налоговые доходы местных бюджетов являются финансовой основой выполнения возложенных на местные органы власти социально-экономических функций.

В различных штатах США муниципалитеты имеют разный уровень доступа к поступлениям от местных налогов, поскольку на их взимание нужно получить разрешение штатов. Так, в середине 1990-х гг. местный подоходный налог взимался в 3,8 тыс. муниципалитетах, причем 2,8 тыс. из них находились в штате Пенсильвания, обеспечивая более 20% местных налоговых доходов, а 1 тыс. — в 15 других штатах. Хотя местный подоходный налог относится к муниципальным налогам, в ряде штатов он является окружным налогом. В ряде штатов поступления от данного налога делятся между той юрисдикцией, где человек проживает, и той, где работает. В городах данный источник доходов наиболее важен, поскольку на него приходится более 50% собственных доходов бюджета. В штате Джорджия город может ввести подоходный налог только в том случае, если большинство зарегистрированных избирателей одобрили его введение. Поскольку явка избирателей, как правило, ниже 50%, подобное согласие едва ли может быть получено. Налицо пример неработающего закона.

В США местные органы власти в 31 штате и в округе Колумбия имеют право взимать налог с продаж, но лишь в двух из них — в Вирджинии и Калифорнии — он используется всеми муниципалитетами. Налог с продаж исчисляется в процентах от розничной цены товара. Ставки могут достигать 5%. В ряде специальных округов применяется ставка налога с продаж в размере 0,25% для субсидирования общественного транспорта. Города предпочитают вводить налог с продаж, а не местный подоходный налог .

Поимущественный налог в США приносит наибольший доход в местные бюджеты. Объекты этого налога устанавливаются законодательством соответствующих штатов. Имущество, подлежащее обложению данным налогом, делится на две категории:

• недвижимое имущество (земельные участки, здания, сооружения);

•движимое имущество (машины, оборудование, автомобили, телевизоры, холодильники, урожай, скот, акции и проч.).

Базой для определения поимущественного налога является оценочная стоимость объектов. Налог исчисляется в виде определенного процента от стоимости налоговой базы в форме оценочной стоимости облагаемого имущества, которая, в свою очередь, устанавливается в процентном отношении от рыночной (в 1980-е гг. — 30—33% от рыночной).

Освобождению от налога подлежит недвижимое имущество федерального правительства, правительств штатов и местных органов власти, а также собственность не преследующих цели получения прибыли организаций в сфере образования, благотворительных и религиозных учреждений, трудовых союзов, фермерских объединений. Кроме того, в 36 штатах от налогообложения освобождены некоторые активы (акции, долговые обязательства, деньги), в 4 — еще и личное имущество налогоплательщиков.

Некоторые штаты, например Калифорния, взимают налог на деловую активность, который включает в себя два элемента:

  • а) налогообложение общего годового оборота предприятия (обычно в пределах 1—2,5%);
  • б) налог на фонд заработной платы, который в Калифорнии составляет 1,6%.

В отличие от России и ряда европейских стран местные налоги в США играют самостоятельную роль, являясь основой доходной части местных бюджетов. Однако роль финансовой помощи местным бюджетам значительна. Например, г. Вашингтон, имеющий в качестве федерального округа Колумбия прерогативы штата, может покрывать свои расходы лишь на 80%. Остальные расходы покрываются федеральными субсидиями. В Нью-Йорке субсидии составляют около трети бюджета города.

Таким образом, источниками доходов местных бюджетов являются:

  • • налог на недвижимость, составляющий почти половину поступлений от местных налогов;
  • • налог на продажи;
  • • различные сборы и иные виды поступлений;
  • • финансовая помощь штатов, составляющая около трети доходов;
  • •финансовая помощь федерального правительства (табл. 1.9).

Доходы бюджетов местных органов власти США в 1990-е гг.

Вид дохода

% к итогу

Поимущественные налоги

Налог па продажи

Подоходные налоги с физических лиц и корпораций

2,3

Различные сборы и поступления

Финансовая помощь штатов

1,3

Финансовая помощь от федерального правительства

Прочие доходы

32,4

Итого

С разрешения законодательства штата местные органы власти могут устанавливать налог на продажи, который является дополнительным к налогу, взимаемому штатами. В этом случае ставка местного налога на продажи ниже ставки налога штата и не превышает 2%.

Значение налога на недвижимость в местных бюджетах велико. Ставка налога составляет от 1 до 3%. Наибольшее значение налог на недвижимость имеет для городов. В Нью-Йорке он обеспечивает 40% собственных доходов бюджета. Налог взимается с владельцев примерно 900 тыс. зданий и сооружений. При этом коммерческая и иная собственность облагается налогом по дифференцированным ставкам. Собственник квартиры платит меньше, чем собственник сдаваемого в наем жилого дома или собственник основных производственных фондов. Арендатор квартиры не платит налог на имущество, хотя он, конечно, учитывается при назначении владельцем арендной платы.

Для США характерно наделение бюджетов разных уровней источниками доходов, в целом достаточными для их функционирования. Около 2/3 налогов поступает в федеральный бюджет. Остальная часть примерно поровну распределяется между штатами и местными бюджетами. В консолидированном бюджете США структура доходов федеральных, региональных и местных бюджетов с учетом финансовой помощи составляет 50; 28 и 22% соответственно .

В существующих условиях такое деление представляется американскому обществу наиболее приемлемым, несмотря на постоянную критику в адрес структуры бюджета, бюджетных процсдур и требования понизить федеральную долю в общих расходах по стране.

Нынешнее соотношение доходов, а значит, и расходов сложилось исторически в результате многократного «перекраивания» долей каждого из бюджетов. В предвоенное время совокупные доходы и расходы правительств штатов и местных органов власти устойчиво превышали в два и более раза доходы федерального бюджета. Доля федерального бюджета начала расти в 1930-е гг. в результате проведения антикризисных мероприятий. Во время Второй мировой войны федеральный бюджет в 2—4 раза превышал размеры бюджетов всех остальных уровней. Обратная тенденция возникла с завершением войны. Это привело к современным пропорциям, учитывающим сложившийся баланс общественных нужд различных уровней в расходовании средств с учетом возможности обеспечить бюджетные полномочия необходимыми поступлениями и эффективно использовать налоговый потенциал всей страны и каждого из ее штатов по отдельности.

Тем не менее каждый новый этап социально-экономического развития страны ставит новые задачи перед налоговой системой, поэтому случаи пересмотра налогового законодательства США бывают достаточно часто.

В 1981 г. в рамках радикальной программы Р.Рейгана глубокой трансформации подверглась налоговая система: в целях понижения прогрессивности налоговой шкалы были резко сокращены ставки индивидуального подоходного налога и налога на прибыль корпораций. В результате изменилась структура доходов федерального бюджета, что повлекло крупномасштабное сокращение гражданских федеральных расходов, которые затронули практически всю социальную инфраструктуру американской экономики.

После трехэтапного кумулятивного снижения предельных ставок индивидуального подоходного налога и рационализации всей налоговой системы, санкционированных программой 1981 г., уже к 1984 г. значительно уменьшилась прогрессивность налоговой шкалы. На этой стадии она градуировалась в диапазоне 11—50% (вместо 14-70% до реформы), что означало резкое (почти на 30%) понижение высшей ставки подоходного налога.

В 1985—1986 гг. правительство Р. Рейгана развило этот аспект реформы: было ликвидировано еще 12 ступеней налоговой структуры индивидуального подоходного налога и установлены всего две предельные ставки — в 15 и 28%, что составило почти 40%-ное понижение высшей ставки налогообложения личных доходов .

Сокращение предельной ставки индивидуального подоходного налога и налога на прибыль корпораций было произведено в соответствии с Законом о подоходном налоге 1986 г. Закон освободил 6 млн граждан с низкими доходами от уплаты федеральных налогов. Цель закона состояла в том, чтобы установить систему, при которой лица с одинаковыми доходами платили бы примерно одинаковые налоги. Вместе с тем новый закон снизил прогрессивность налогообложения, практику, сложившуюся с 1913 г. и предусматривавшую, что лица с высокими доходами будут платить значительно больший процент, чем лица с низкими доходами.

Аналогично была изменена система ставок налога на прибыль корпораций. Существовавшая до 1981 г. 5-ступснчатая шкала налоговых ставок, градуированная в пределах от 17 до 46%, была заменена 3-ступенчатой шкалой, при которой прибыли бизнеса облагались по ставкам в размере 15, 25 и 34%.

Последняя максимальная ставка продержалась вплоть до первого налогово-бюджетного пакета президента Б. Клинтона. К середине 1990-х гг. была скорректирована система корпоративных налогов по образцу индивидуального подоходного налога. Главная особенность состояла в том, что многоступенчатость дифференциации налоговой шкалы, сниженная при Р. Рейгане, в 1990-е гг. первоначально была даже усилена.

Принятый в 1997 г. закон «О снижении налогового бремени налогоплательщика» предоставил с 1998 г. налоговые скидки на содержание детей в размере 500 долл, в год, по оплате высшего образования, а также некоторые льготы лицам с невысокими доходами, делающим личные накопления. В настоящее время роль подоходного налога в доходах бюджета растет, что связано с расширением налогооблагаемой базы в связи с подъемом экономики; с увеличением верхней ставки налога до 33%, установленной с 1998 г. Последние изменения затронули только 1,2% налогоплательщиков.

В процессе реформы было существенно понижено бремя обложения инвесторов в ценные бумаги. Заметные льготы получили наследники состояний: необлагаемый минимум был повышен с 600 тыс. до 1 млн долл. Минимальная ставка налогообложения предметов наследования и дарения составляет 18% и применяется к суммам, превышающим 10 тыс. долл.; максимальная ставка — 50% от суммы, превышающей 2,5 млн долл. Из налогооблагаемой величины наследства полностью вычитается доля наследства супруга умершего наследодателя; разрешено вычитать также расходы на его похороны.

Вместе с тем с момента проведения крупной налоговой реформы 1986 г. сложность исчисления налогов на доходы физических лиц и прибыль корпораций выросла, что связано в основном с быстрым увеличением налоговых вычетов, льгот, кредитов и налоговых схем, которые существенно сузили налоговую базу. Администрация США попросила группу консультантов внести предложения с целью сделать налоговое законодательство более простым и справедливым.

В ноябре 2005 г. группа специалистов по федеральной налоговой реформе рекомендовала два возможных пути упрощения американского налогового законодательства:

  • а) «план упрощения налога на прибыль», предполагающий:
    • •уменьшить количество интервалов налогообложения доходов физических лиц до четырех, которым будут соответствовать налоговые ставки 15%, 25%, 30% и 33%;
    • • исключить 100% суммы дивидендов, которые американские компании выплатили со своих доходов, полученных на территории США;
    • • исключать 75% доходов, полученных за счет прироста капитала по вложениям в американские компании (налоговая ставка будет составлять 3,75 — 8,25%);
    • •облагать полученные проценты по обычным налоговым ставкам;
    • • облагать малый бизнес по индивидуальным ставкам (максимальную ставку снизить до 33%);
    • •облагать крупные компании по ставке 31,5% по территориальному принципу, при этом упростить систему понижения коэффициентов;
  • б) «налоговый план, содействующий экономическому росту и инвестициям», предполагающий:
    • •три ставки налогообложения доходов физических лиц: 15%, 25% и 30%;
    • • все доходы от дивидендов, прироста капитала и проценты облагать по ставке 15%;
  • • частных предпринимателей облагать по индивидуальным ставкам, снизив их максимальный уровень до 30%;
  • •других представителей малого бизнеса облагать по ставке 30%;
  • • крупные компании облагать по ставке 30% по месту осуществления деятельности; сумму, подлежащую налогообложению, уменьшать на объем новых инвестиций;
  • • нс проводить корректировку на сумму уплаченных и полученных процентов, за исключением финансовых учреждений.

Оба плана предполагают отменить минимальный налог на доходы физических лиц, из-за которого в 2006 г. 21 млн налогоплательщиков пришлось заплатить больше налогов, а к 2015 г. еще большему числу — 52 млн налогоплательщиков .

Предлагается замена «совершенно неэффективного» налога на прибыль компаний федеральным НДС при условии отмены налога с продаж, ввести налог на выбросы углеродов, что позволит снизить загрязнение воздуха и бороться с глобальным потеплением. Ожидается, что правительству придется принять ряд мер, даже если оно решит сохранить общую структуру налога на прибыль неизменной.

Контроль за сбором налогов осуществляет служба внутренних доходов (СВД), отвечающая за внутренние налоги; таможенное бюро, отвечающее за таможенные сборы, а также бюро по алкогольным напиткам, табачным изделиям и огнестрельному оружию.

Служба внутренних доходов имеет свой следственный аппарат и наделена широкими правами по внесудебному преследованию граждан. Она может изымать с учетом уплаты налога собственность налогоплательщика, систематически уклоняющегося от уплаты налогов, включая недвижимость. Однако по общему праву любые действия СВД могут быть опротестованы в судебном порядке. Для рассмотрения таких дел в первой инстанции существует специальный налоговый суд. В состав СВД входят следующие управления: по финансам; кадрам и административным вопросам; информации; стратегическому планированию и связи; обслуживанию налогоплательщиков; налоговому законодательству. Годовой бюджет СВД составляет более 7 млрд долл. Организационная структура СВД состоит из двух уровней: национального и регионального.

Организационная структура налоговых органов в США построена по функциональному признаку. На местном уровне децентрализованы оперативные функции, которые осуществляются региональными и окружными отделениями. Нормативные функции объединены в центральном аппарате управления, которое находится в Вашингтоне.

В начале XXI в. служба внутренних доходов США имела в своем штате около ПО тыс. сотрудников, из которых около 10 тыс. работали в центральном аппарате, остальные — в территориальных офисах. В год работники СВД обрабатывают более 200 млн налоговых деклараций, из которых около 115 млн — декларации физических лиц.

К основным правам налогоплательщиков в соответствии с американскими законами, охраняющими их интересы, относятся:

  • • получение бесплатной информации и помощи при подготовке налоговых документов;
  • • сохранение налоговой информации в секрете;
  • • защита интересов налогоплательщиков;
  • •обжалование решений СВД.

Бюджетная система США

В соответствии с государственным устройством США бюджет делится на три уровня: федеральный бюджет, бюджет штатов и бюджет местных органов управления. К началу XXI в. соотношение расходов федерального бюджета и совокупных расходов всех штатов и местных органов власти страны составило примерно 60-63% против 37-40%. Бюджетное устройство страны неоднократно и значительно менялось. Вначале размеры бюджета были невелики и не выходили за пределы нескольких процентов валового продукта. В первые годы существования США собираемость налогов была низкой. В 20-е гг. прошлого века размеры федерального бюджета не выходили за рамки 3-4% ВВП и были значительно меньше совокупных бюджетов штатов и местных органов власти. Размеры госбюджета значительно возросли в 30-е гг. в связи с кризисом и депрессией. Ф. Рузвельтом были разработаны обширные социальные программы, а также программы воздействия на отдельные отрасли, регионы. Резкое увеличение федерального бюджета произошло в связи со вступлением Соединенных Штатов во Вторую мировую войну. Начиная с 30-х гг. XX в. государственный бюджет США становится главным инструментом государственного регулирования экономики, социального обеспечения.

Бюджетный механизм и законодательные
основы бюджетного регулирования в США
Система органов бюджетного регулирования в США включает ведомства и учреждения различных уровней власти. До начала XX в. в исполнительной власти не существовало органа, отвечающего за подготовку проекта федерального бюджета. Только в 1921 г. был принят Закон о бюджете и отчетности, которым было учреждено Бюджетное бюро. Оно было включено в состав Министерства финансов, однако с момента его создания подчинялось непосредственно президенту США. При президенте Ф. Рузвельте оно вошло в состав образованного в 1939 г. Исполнительного управления президента (ПУЛ), т. е. окончательно перешло в полное распоряжение президента. Важной отличительной чертой бюджетного механизма США является то, что проектирование федерального бюджета отделено от процесса и аппарата его исполнения и контроля над исполнением бюджета. Разработка бюджета осуществляется той частью исполнительного аппарата страны, которая обслуживает президента. Создаются контуры бюджетной стратегии: среднесрочная (до 5 лет) и долгосрочная (до 10 лет), а также соответствующая ей бюджетная политика. В 1970 г. Бюджетное бюро было преобразовано в Административно-бюджетное управление (АБУ), которому была добавлена новая функция — через проектирование бюджета 34
контролировать уровень государственного административного управления в федеральных органах власти, включая поиск путей совершенствования бюджетной системы. Федеральный бюджет стал не только финансовой, но в большей мере и организационной основой экономической политики, проводимой администрацией США. При разработке проекта бюджета АБУ в основном развивает идеи бюджетно-налоговой политики, которые представляет ему президент США. Бюджетную политику президент намечает с ведущими советниками по экономическим проблемам (министр финансов и председатель Экономического совета при президенте ЭС). Президент всегда принимает во внимание доводы АБУ. Это предотвращает совершение крупных ошибок в бюджетной политике. Министерство финансов США кроме участия в разработке бюджетной и финансовой политики занимается исполнением федерального бюджета. Служба внутренних доходов Минфина ведет сбор федеральных налогов. По расходной части бюджета Министерство финансов обеспечивает финансирование федеральных расходов по позициям и в размерах, утвержденных конгрессом. Кроме того, Министерство финансов (другое название — казначейство) производит обслуживание государственного долга США, выпускает в обращение часть денежной наличности (мелкие бумажные купюры и монеты) и некоторые другие операции, вмененные ему Конституцией и законом.
В Конституции США специфически бюджетные категории практически отсутствуют. Там упоминаются только общие права конгресса, связанные с федеральным налогообложением и займами. В разделе 9 статьи 1 содержится одно из основополагающих условий правового характера, определяющих бюджетную политику США во все времена: федеральные средства могут расходоваться только на основе утвержденных законом полномочий. Иначе говоря, без разрешения конгресса ни одно должностное лицо или ведомство не имеет права истратить ни цента из федерального бюджета. В том же разделе Конституции закреплена обязательность публиковать все сведения о государственных доходах и расходах федерального уровня. Вместе с тем, несмотря на скудость положений, прямо регламентирующих собственно бюджетную политику американской федерации, Конституция содержит достаточно много уточнений по экономическому поведению государства. Они делятся на две категории:
положения, ограничивающие экономические и бюджетные права субъектов федерации: штаты не могут заключать международные договоры или вступать в союзы, чеканить монету и выпускать бумажные деньги, вводить таможенные пошлины;
перечисление прав федерального конгресса: право устанавливать и взимать налоги и другие сборы с целью «выплачивать долги, обеспечивать совместную оборону и всеобщее благоденствие Соединенных Штатов», брать деньги в кредит и др.
Конституция очерчивает круг прав федеральных властей и устанавливает список запретов на действия штатов. Однако полномочия федерации делегированы ей штатами, которые номинально остаются первичными ячейками американской государственности: часть полномочий делегировали «вверх» — федерации, другую часть — «вниз», местным органам самоуправления.
Особенности межбюджетных отношений заключаются в следующем. О бюджетных правах и устройстве бюджетов местных властей Конституция США не упоминает, а поэтому правовая первооснова по бюджетным проблемам относится к юрисдикции штатов. По этой причине нет никаких законодательных актов федерации, так как штаты такого поручения федеральным властям никогда не давали, а иного пути получить эти права для центра не существует. Полномочия местные органы власти получают от штатов, в конституциях которых подробно охарактеризовано бюджетное устройство и бюджетные отношения штатов с местными самоуправлениями и их права. С этими особенностями связана структура бюджетов каждого из уровней власти и порядок их взаимодействия, т. е. межбюджетные отношения. За бюджетные права в США идет непрерывная борьба между центром, стремящимся расширить свои полномочия, и штатами, которые пытаются сохранить свои позиции и препятствуют расширению прав центра. В целом чаша весов медленно склоняется в пользу федерации. Штатам к тому же не всегда выгодно расширять свои бюджетные права за счет сокращения прав центра потому, что вместе с правами к ним переходит и ответственность за пользование ими.
Существуют две концепции бюджета США: либеральная (или неолиберальная) и прагматическая. В течение последних 15-20 лет широкое распространение имела первая концепция экономического развития. Суть ее заключалась в том, что эффективность государственных расходов и их влияние на хозяйство страны обратно пропорциональны доле ВВП, перераспределяемой через госбюджет. Предполагается, что чем большая часть экономики отдается в распоряжение «рыночным силам саморегулирования», тем успешнее результаты хозяйствования. При этом часто подчеркивается нежелательность чрезмерных государственных поборов для субъектов рыночной системы. В целом такой подход к данной проблеме отличается ярко выраженным прагматическим характером. Различные страны, в зависимости от содержания бюджетной политики и от доли их бюджета в ВВП, принято относить либо к «либеральным», либо к «социально ориентированным». К первой модели причисляют США и Францию, а ко второй — Австрию, ФРГ, Швецию и др. Бюджетные системы развитых стран успешно функционируют в пределах от 30 до 60% бюджета в ВВП.

Некоторые положения статьи 1 Конституции через несколько лет после ее принятия не смогли исчерпывающе единообразно истолковать ее главные авторы А. Гамильтон и Д. Мэдисон. Только в 1976 г. конгресс определил, что он вправе самостоятельно решать, какие расходы служат «улучшению всеобщего благосостояния». Таким образом, социальная политика была признана в качестве важной сферы ответственности законодателей и государства. За двухвековым конфликтом вокруг толкования прав конгресса на сбор налогов и на разработку направлений национальной финансовой политики стояла борьба различных сил и точек зрения на роль государства и пределы его полномочий. Исход этой борьбы отразил победу прагматизма в экономической и финансовой политике федеральных властей. Вместе с тем проявилась активность судебной власти в ходе рассмотрения судебных дел по вопросам финансовой и экономической политики. В целом выявилось, что Конституция США предоставила достаточно полномочий и для формирования федерального бюджета как главного финансового документа государства, и для формулирования бюджетной политики США в ее современном виде по обеспечению населения «общественными услугами» федеральной властью.
Структура федерального бюджета США
Федеральный бюджет состоит из двух частей. Первая часть — это расходы бюджета, а вторая — доходы бюджета.
При рассмотрении структуры расходов необходимо остановиться на двух важных особенностях формирования расходной части бюджета США. Первая заключается в том, что официальные бюджетные документы составляются на трех уровнях: ведомственном (расходы по линии каждого из бюджетных учреждений), функциональном (расходы по обеспечению каждой из бюджетных функций государства) и программном (расходы по программам для обеспечения выполнения основных бюджетных задач). Вторая особенность состоит в бюджетно-расходной процедуре — утверждении расходов конгрессом по каждой из статей в три этапа.
Расходы федерального бюджета по основным функциям правительственной деятельности от общей суммы бюджета в 2001 г. составляли: национальная оборона — 16,55%, международные проблемы — 0,89, общие проблемы науки, космос и техника — 1,07, энергетика — 0,01, природные ресурсы и окружающая среда — 1,41, сельское хозяйство — 1,43, транспорт — 2,96, местное и региональное развитие — 0,64, образование и профессиональное обучение — 3,07, здравоохранение — 9,26, программа медицинского обслуживания «Медикейр» — 11,67, обеспечение доходов населения — 14,48, социальное страхование — 23,24, выплаты и услуги ветеранам — 2,46, осуществление правосудия — 1,63, общие расходы на правительственное управление — 0,82, выплата процентов по государственному долгу — 11,06% . Если из этого перечня исключить расходы на обслуживание государственного долга (не самые необходимые, поскольку займов можно было избежать), чрезмерные суммы расходов на военные цели и некоторые другие мелкие статьи, то окажется, что федеральный бюджет был равен примерно 20% фактического его размера в этот год, или 4% ВВП (вместо обычных 19-21%).
Основные расходы в штатах и местных самоуправлениях идут на образование (до 35% общих расходов), различные пособия (13%, в основном через бюджеты штатов), здравоохранение и транспорт (примерно по 9%), систему общественной безопасности (8%). Кроме того, бюджеты этих уровней финансируют общественную санитарию, охрану окружающей среды, жилищное строительство и коммунальное хозяйство (последнее в основном через местные бюджеты). Федеральная помощь идет на образование, здравоохранение и социальную помощь. Дотации и субсидии распределяются неравномерно и носят программно-целевой характер. Федеральная помощь властям штатов проходит по 13 из 19 основных расходных статей (категорий).
Доходы бюджета формируются за счет налоговых поступлений. Виды взимаемых налогов, их ставки, общие суммы налоговых сборов распределяются между тремя уровнями власти так, чтобы оптимально обеспечить потребности страны и экономики, а также граждан без чрезмерного налогового бремени для физических лиц и субъектов хозяйствования. Одни виды налогов взимаются на всех трех уровнях, а другие — на одном или двух уровнях власти. На каждом из уровней взимаются, например, индивидуальные подоходные налоги, налоги с прибылей корпораций, налоги и взносы в фонды социального страхования, налоги на наследство и дарение, акцизы. Облагаемая сумма, величина налоговых ставок, порядок взимания определяются на каждом уровне. Не все из перечисленных налогов установлены в каждом штате и самоуправлении. Структура доходов на каждом из уровней власти обладает существенными различиями. В 80-90-е гг. XX в. основную часть поступлений в федеральный бюджет давали подоходные налоги — индивидуальные (44- 47% общих поступлений) и с корпораций (9-12%), а в 2001 г. — 49,94 и 7,59 % соответственно; налоги и взносы в фонды социального страхования — 35-37%, а в 2001 г. — 34,86 % .
Бюджеты штатов в целом по стране в конце XX в. формируются прежде всего за счет налогов на продажи — 29% поступлений, а также индивидуальных подоходных налогов — 17%, налогов с корпораций — 5, других поступлений — 16%, от поимущественных налогов штатам поступает только около 1% общих налогов. В то же время более 20% совокупных поступлений в бюджеты штатов давали суммы финансовой поддержки из федерального бюджета и около 1,5% — из бюджетов местных органов власти.
Бюджеты местных органов власти в конце XX в. в среднем по стране формировались за счет налогов на собственность — 29%, налогов на продажу — 6% и подоходных налогов с физических лиц и корпораций — 2,3%. До трети общих поступлений местные бюджеты получают от правительств штатов и еще около 6% — от федерального правительства.
Трехуровневая бюджетная система США представляет собой сложный механизм, продолжает развиваться и требует дальнейшего совершенствования.
К недостаткам бюджетной системы США относятся ее чрезмерная усложненность, неравномерность распределения доходов и помощи богатым и бедным территориям.
Бюджетный дефицит и государственный долг
Начиная с 1969 г. в течение почти 30 лет одной из наиболее значительных проблем в США считался хронический дефицит федерального бюджета, приводивший к наращиванию государственного долга, который к концу XX в. достиг 5,6 трлн долл., что на тот момент составило более 60% ВВП. Ежегодные выплаты процентов по государственному долгу превысили 15% расходной части бюджета. Задача по ликвидации дефицита и уменьшению размера государственного долга была решена только президентом У. Клинтоном. Однако из-за увеличения военных расходов при администрации Дж. Буша-младшего федеральный бюджет вновь стал дефицитным. В государственный долг, в отличие от федерального долга, входит также совокупный дефицит бюджетов штатов. Однако в течение последних десятилетий эти бюджеты в целом сводились, как правило, с небольшим профицитом и потому оказывали почти незаметное влияние на состояние государственного долга США.

В целом историю бюджетного процесса в США можно разделить на три основных этапа: до 1921 г.; с 1921 по 1976 г.; с 1976 г. по настоящее время.
До Еражданской войны (1861-1865 гг.) конгресс как орган управления устанавливал статьи расходов и налоги. В 1854 г. палата представителей организовала систему комитетов. Финансовые вопросы посылались в Комитет по средствам для покрытия бюджетных расходов палаты представителей. Сенат также создал финансовый комитет, который занимался законопроектами о расходах и доходах. Позже Комитет по средствам для покрытия бюджетных расходов стал рассматривать только законопроекты о налогах; для рассмотрения законопроектов о расходах был создан Комитет по ассигнованиям. Подобные структуры были созданы и в сенате. Сенатский комитет, рассматривавший законопроекты о расходах, получил то же название.
До 1921 г. каждое министерство подготавливало и предоставляло бюджетную заявку непосредственно в конгресс. До этого в США не было единого федерального бюджета в виде разработанного общего финансового плана, содержащего скоординированные расходные потребности федерального правительства с учетом размеров финансовых поступлений. В 1921 г. конгресс создал в казначействе Бюджетное бюро, на которое была возложена ответственность за подготовку и представление общего бюджета в конгресс. В том же 1921 г. был принят всеамериканский закон «О бюджете и отчетности», определивший направление бюджетной реформы, конгресс впервые поручил президенту представлять бюджетный проект, который полностью отражал государственные приоритеты. В 1940 г. Бюджетное бюро было переподчи- нено управлению президента США. Тем самым президент принял непосредственную ответственность за бюджет.
После Второй мировой войны, особенно в 1960-е гг., резко возросли размеры федерального бюджета, развивалось долгосрочное программирование финансовой деятельности правительства. Возникла необходимость нового уровня координации, взаимной увязки и оценки эффективности программ бюджетного финансирования. В 1970 г. было создано административно-бюджетное управление, поглотившее бюджетное управление. К прежним функциям добавились и управленческие, а также полномочия оценивать эффективность федеральных программ, расширять межведомственное согласование как на уровне федеральной администрации, так и в штатах.
Конгресс резко реагировал на любые попытки усиления централизации бюджетного процесса и влияния исполнительной власти в финансовых делах. Законом о контроле за исполнением бюджета (1974 г.) было создано бюджетное управление конгресса — структура, аналогичная административно-бюджетному управлению при президенте. Закон определил также 1 октября началом финансового года и утвердил календарный график бюджетного процесса. С 1 октября 1976 г. закон вступил в силу. По глубине последовавших изменений он был назван «бюджетной реформой».
Современный бюджетный процесс США регламентируется четырьмя основными законами: Законом о президентском бюджете, принятым в 1921 г. и подвергшимся значительным изменениям в 1950 г.; Законом 1974 г. о бюджетном контроле и замораживании фондов; Законом 1985 г. о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетным дефицитом (в редакции 1987 г.) и Законом 1990 г. о контроле за бюджетом. В 1990-е гг. в последние три закона были внесены многочисленные поправки, изменения и дополнения.
В законодательном бюджетном процессе можно выделить три взаимосвязанных этапа. Первый — определение пяти основных параметров проекта федерального бюджета на очередной финансовый год:
общего уровня новых бюджетных полномочий;
общей величины расходов по федеральному бюджету в будущем финансовом году;
общей величины доходов по федеральному бюджету в будущем финансовом году;
величины бюджетного профицита (или дефицита);
размер долга федерального правительства.
Эти показатели закрепляются в совместной резолюции обеих палат конгресса по проекту федерального бюджета, которая представляет собой процессуальный документ, связывающий воедино основные составляющие федерального бюджета. Проекты совместной резолюции по бюджету обеих палат составляются комитетами по бюджету каждой из них. Совместная резолюция утверждается конгрессом в порядке, предусмотренном для законов, т. е. простым большинством голосов обеих палат, но силу закона не приобретает, поскольку не требует подписи президента, поэтому же на нее не распространяется президентское вето. Согласно совместной резолюции, средства федерального бюджета распределяются по так называемым функциональным категориям, т. е. по основным приоритетам деятельности федерального правительства.
Второй этап — санкционирование той или иной программы или вида деятельности, определение предельного объема средств, которые могут быть на нее израсходованы, и формулирование целей программы. Но ассигнования выделяются не по функциональным категориям, а по министерствам и ведомствам.
Третий этап бюджетного процесса в конгрессе — деятельность комитетов по ассигнованиям. Таких комитетов в составе сената и палаты представителей в настоящее время 13. Их компетенция распространяется только на так называемые дискреционные расхода (расходы по усмотрению конгресса), которые контролируются непосредственно конгрессом. Дискреционные расходы подразделяются на три категории: оборона, международная деятельность, внутренние программы.
Бюджетный процесс
Бюджетный год начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября следующего года.
Бюджетный процесс США представлен в табл. 1.
Таблица 1
Бюджетный процесс в США

Срок Действие
10 ноября
После 25 ноября
Через 15 дней после получения ответа
Президент представляет составленный бюджет на рассмотрение конгрессу
Президент представляет ежегодное бюджетное предложение на рассмотрение конгрессу
Президент представляет бюджет в конгресс
Первый понедель Президент представляет в конгресс предва
ник декабря рительный доклад о секвестровании
Период между пер Чтение бюджетного послания о положении в
вым понедельником стране
января и первым по
недельником февраля
Февраль Комитеты конгресса сообщают оценки бюджетных параметров бюджетными комитетами обеих палат в форме резолюции
15 марта Бюджетное управление конгресса сообщает бюджетным комитетам об альтернативных бюджетных стратегиях
1 апреля Бюджетные комитеты сообщают в форме доклада согласительной комиссии по бюджету о первой рекомендации по контрольным цифрам бюджета
15 апреля Конгресс принимает первичные бюджетные рекомендации
15 мая Комитеты и комиссии конгресса сообщают обо всех утвержденных законопроектах. После принятия первой бюджетной рекомендации конгресс начинает пленарное заседание палаты представителей по рассмотрению законопроектов о доходах и расходах (ассигнованиях)
30 июня Завершение работы палаты представителей над законами об ассигнованиях
15 июля Президент представляет промежуточный обзор о состоянии бюджета
20 августа Административно-бюджетное управление представляет промежуточный доклад о секвестровании
Сентябрь, через 7 Конгресс рассматривает все законопроекты о
дней после Дня труда расходах и доходах
15 сентября Конгресс принимает бюджет во втором чтении
25 сентября Конгресс принимает согласованный закон о бюджете
1 октября Начало нового финансового года

Американские законодатели положили в основу своей деятельности не принцип всеобъемлющей бюджетной кодификации и регламентации, а механизм гибких бюджетных сделок между законодателями и Белым домом. Этот механизм хорошо работает в условиях быстро меняющейся политической и экономической ситуации. Именно это обстоятельство в сочетании с желанием руководства конгресса от любой партии обеспечить себе политический контроль в ежегодных торгах с Белым домом как по проекту федерального бюджета на очередной финансовый год, так и по другим принципиальным вопросам определяет отсутствие жестких и всеобъемлющих форм законодательного контроля над такой важнейшей сферой внутренней политики США, какой является ежегодное рассмотрение и утверждение федерального бюджета.
Выводы
Государственный бюджет США представляет собой исторически сложившийся устойчивый механизм образования и расходования бюджетных средств для обслуживания государственных нужд. Его деление на три уровня — федеральный, штатов и местных органов власти — соответствует устройству государственной власти и позволяет эффективнее удовлетворять государственные и общественные потребности в финансировании, а также воздействовать на экономические процессы в стране. Эффективному бюджетному процессу помогает хорошо разработанная конституционная и законодательная основа бюджетного устройства.
Успешному осуществлению бюджетного процесса в большой мере содействует его общая стабильность, основанная на четком и подробном разделении прав и обязанностей высших должностных и государственных органов, участвующих в бюджетном регулировании.
Существующая структура доходов, расходов и налоговых льгот федерального бюджета, порядок утверждения бюджетных статей позволяют характеризовать федеральный бюджет как систему, основанную на прагматичном подходе к выявлению основных государственных нужд и к их финансированию.
Состояние федерального бюджета в отдельные годы и исторические периоды в значительной мере определяется экономической, внутренней и внешней политикой администрации.
Общими недостатками бюджетной системы США могут считаться некоторая усложненность ее структуры, неравномерность распределения бюджетных доходов и помощи от бюджетов высших уровней низшим. Частые нарекания вызывает чрезмерная сложность процедуры сбора налоговых поступлений.
Что такое государственный бюджет, каковы его основные функции?
Назовите основные особенности механизма формирования госбюджета.
Какие основные ветви власти и ведомства принимают участие в формулировании бюджетно-налоговой политики федерального уровня?
В чем заключаются конституционные основы бюджетной системы США федерального уровня?
Каковы принципы построения консолидированного бюджета США и соотношение федеральной, региональной и местной его частей?
К какой модели — либеральной, «прагматической» или иной — можно отнести государственный бюджет США?
В чем особенности налоговых льгот и преференций в бюджетноналоговой практике США?
Перечислите специфические особенности формирования и утверждения расходной части федерального бюджета.
Назовите основные направления и формы регулирования экономики в США через расходную и доходную части федерального бюджета.