Гражданский служащий

Представитель нанимателя как сторона служебного контракта на государственной гражданской службе в Российской Федерации

Начало XXI века характеризуется для России началом проведения полномасштабной административной реформы, которая привела не только к реорганизации органов исполнительной власти, но и к преобразованию государственной службы, так как деятельность государственных служащих в конечном счете определяет и эффективность деятельности властных структур. В рамках реформы государственной службы важным событием стало принятие в 2003 году Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» , а в 2004 году Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» , которые способствовали появлению новых форм регулирования государственно-служебных отношений. Применительно к государственной гражданской службе данной новацией оказался служебный контракт, пришедший на смену трудовому договору, который ранее заключался с государственными гражданскими служащими. Введение нового термина вызвало целый ряд вопросов как теоретического плана, касающихся правовой природы этого феномена, так и вполне практического характера по поводу заключения, изменения и расторжения служебных контрактов . Одним самых дискуссионных вопросов в этом плане остаётся проблема определения сторон служебного контракта, особенно, в отношении первой стороны.

Итак, сторонами служебного контракта согласно ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – ФЗ № 79) являются представитель нанимателя и гражданин, поступающий на гражданскую службу, или гражданский служащий.

Первой стороной в служебном контракте законодатель признает представителя нанимателя. Данное понятие достаточно сложное и неопределенное. Так как в науке существует достаточно много споров по этому поводу. В соответствии с частью 3 ст. 10 Федерального закона 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее – ФЗ № 58) четко определено, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации — соответствующий субъект Российской Федерации. Исходя из данной нормы, следовало бы определить, что сторонами служебного контракта являются гражданский служащий и наниматель, в роли которого могут выступать Российская Федерация или ее субъекты. Тем не менее, согласно ч. 1 ст. 23 ФЗ № 79 служебный контракт — это соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Анализ данного положения позволяет прийти к выводу о том, что стороной служебного контракта является не наниматель, а представитель нанимателя, то есть налицо противоречие между двумя нормативными правовыми актами.

Исследователи, которые занимались этой проблемой, приоритет отдают норме ФЗ № 79 . В итоге спор разгорается в основном вокруг проблемы определения понятия «представитель нанимателя». Согласно п. 2 ст. 1 ФЗ № 79 представителем нанимателя является руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Как правило, на практике представителем нанимателя выступают определенные должностные лица, замещающие государственные должности или должности государственной службы. На это указывают многие ученые. Так, С.В. Качушкин и А.Н. Дементьев отмечают, что к представителям нанимателя относятся руководители государственных органов, а, именно аппаратов исполнительной и законодательной власти . Например, к их числу можно отнести руководителя аппарата Государственный Думы, главу администрации Президента РФ, руководителя федеральной службы или федерального агентства, или руководителя аппарата Законодательного Собрания Алтайского края. Обобщая практику, к подобному выводу приходит и С.Е. Чаннов, который указывает, что представитель нанимателя на государственной гражданской службе – это обычно руководитель государственного органа или его структурного подразделения . Таким образом, получается, что на самом деле нанимателем является конкретное должностное лицо (а не Российская Федерация или субъект РФ), и именно с ним гражданский служащий заключает служебный контракт. Именно должностное лицо предоставляет гражданскому служащему необходимые условия труда, выплачивает ему денежное содержание, заботится о начислении дополнительных выплатах (премиях и т.д.). Ряд авторов прямо называют подобную ситуацию абсурдной .

Многие ученые отмечают, что в данной ситуации произошло смешение понятий «наниматель» и «представитель нанимателя» . Представляется в этой связи, что в качестве стороны служебного контракта следует называть нанимателя, а не его представителя.

По поводу того, кто должен быть нанимателем гражданского служащего также нет единого мнения, встречаются как крайние, так и промежуточные позиции. К крайней точке зрения, на наш взгляд, можно отнести позиции ученых, соглашающихся с тем, что государство является нанимателем. Так, А.А. Гришковец считает, что с позиции теории юридической личности только сама Российская Федерация в строго юридическом смысле может признаваться как самостоятельная сторона на государственной гражданской службе, то есть стороной служебного контракта может быть только государство . Е.Б. Хохлов отмечает, что «государство, хоть и особый, но все же субъект права, юридическое лицо». Государство также является работодателем, так как оно является субъектом права, его характеризуют такие признаки как легитимность государственной власти, а главное, наличие имущества и наличие организации, включающей в себя совокупность чиновников, находящихся в определенной иерархической взаимозависимости. Государство, являясь работодателем, по мнению ученого, несомненно, решает необходимые общественные задачи .

Промежуточную позицию занимают А.М. Лушников и М.В. Лушникова. По их мнению, государство определяет компетенцию органов государственной власти, которые, в свою очередь, от имени Российской Федерации своими действиями приобретают и осуществляют права и обязанности в сфере публичной власти, а в частноправовой сфере эти органы наделены трудовой правосубъектностью и действуют от своего имени, а не от имени государства в целом . Подобную позицию поддерживают М.В. Пресняков и С.Е. Чаннов. Они ссылаются на п. 3 ч. 1 ст. 44 ФЗ № 79, в котором говорится о «решениях государственного органа, связанных с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением на должность гражданской службы, освобождением от должности гражданской службы, увольнением гражданского служащего с гражданской службы и выходом его на пенсию за выслугу лет». Исследователи делают вывод о том, что стороной служебного контракта является непосредственно государственный орган . Иное мнение, на наш взгляд, противоречивое высказывает А.В. Гусев. В одной из своих работ он признает государство нанимателем для гражданского служащего, но при этом утверждает, что «государство выступает для государственного служащего в качестве «нанимателя» только в обобщенном смысле, как некое абстрактное образование, во имя публичного блага и в интересах которого должна осуществляться государственная служба. Государство-наниматель есть учредитель системы государственных органов и собственник бюджета, устанавливающий (посредством соответствующего нормативного регулирования) правила использования труда государственных служащих и уполномочивающий конкретных лиц осуществлять права и обязанности в служебных трудовых отношениях» . В другой статье этот же автор приходит к противоположной оценке, отмечая, что стороной служебного контракта в «конкретных» отношениях «как правило, выступает не государство, а конкретный государственный орган, выполняющий в отношении данного служащего функции работодателя» .

Другую крайнюю позицию занимают многие представители науки трудового права. Они традиционно рассматривают организацию в качестве основного работодателя, и поэтому утверждают, что нанимателем должно являться не государство в целом, а отдельные государственные органы. Например, В.Д Граждан считает, что нанимает гражданских служащих на государственную службу «компетентный государственный орган» . Отчасти поддерживает ученого Л.А. Чиканова, которая полагает, что «в признании государственного органа стороной служебного контракта нет ничего предосудительного. Только добросовестное служение каждого государственного служащего конкретному государственному органу может обеспечить эффективную деятельность этого органа по реализации соответствующих функций государства и в конечном счете эффективность самого государства» . При этом она достаточно оригинально подходит к решению данной проблемы, по-своему примиряя крайние точки зрения. По ее мнению, «на стороне нанимателя одновременно выступают два субъекта: государство как наниматель и руководитель государственного органа как представитель нанимателя. В связи с этим другой субъект — гражданский служащий находится в правоотношениях, как с государством, так и с его представителем. При этом служебное отношение между представителем нанимателя и государственным служащим является особым самостоятельным правоотношением» . Таким образом, автор считает, что наниматель, как сторона служебного контракта, характеризуется двойственным характером. Между тем, с критикой подобного утверждения выступает Е.А. Ершова, которая проводит аналогию ФЗ № 79 с Гражданским кодексом РФ (ст. 182). Согласно данной статье «представительство» — это «сделка, совершенная одним лицом (представителем) от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на… законе…, непосредственно создает, изменяет и прекращает… права и обязанности представляемого» . В этой связи Е.А. Ершова высказывает сомнения в двойственности субъекта на стороне нанимателя .

Таким образом, в научной литературе идут непримиримые споры о том, кто же является первой стороной в служебном контракте, и вся дискуссия в основном разворачивается вокруг ответа на вопрос: кого считать нанимателем в государственно-служебных отношениях – государство или государственный орган.

В этой связи возникает еще один вопрос о том, почему нельзя рассматривать в качестве нанимателя гражданского служащего конкретного руководителя государственного органа (то есть работодателя). Такая практика характерна для трудовых правоотношений. Ведь именно руководитель государственного органа включен непосредственно в процесс поступления на государственную гражданскую службу, он в конечном итоге несет ответственность за реализацию прав гражданского служащего в сфере трудовых отношений. Такая точка зрения была поддержана начальником Управления конституционных основ трудового законодательства и социальной защиты Конституционного Суда Российской Федерации А.Ф. Нуртдиновой, которая полагает, что государство в целом как работодатель может выступать только в «глобальном социально-экономическом плане», а в качестве стороны в трудовом договоре, в том числе служебном контракте, (в юридическом смысле) могут быть лишь конкретные учреждения . Если кто-то из ученых (как было отмечено выше) считает, что государство-наниматель – это слишком абстрактное понятие, то почему тогда государственный орган является конкретным? Вероятно, в ответе на этот вопрос возобладало сложившиеся в науке мнение о том, что признание государства (или государственного органа) участником служебных правоотношений (публичных по своему характеру), возникающих на государственной гражданской службе, предопределяет их специфику по сравнению с трудовыми правоотношениями.

Таким образом, в служебном контракте следует вести речь о двух сторонах, первой из которых является наниматель, а, именно, руководитель государственного органа от имени государства в целом. Никакой двойственности в служебном контракте на стороне нанимателя не должно быть. Несмотря на то, что государственная служба отличается публичным характером, служебный контракт все-таки регулирует конкретные трудовые правоотношения.

Основные права и обязанности государственного гражданского служащего

Гражданский служащий имеет право на:

  1. Обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей.
  2. Ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста.
  3. Отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков.
  4. Оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом.
  5. Получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа.
  6. Доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений.
  7. Доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации.
  8. Ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов.
  9. Защиту сведений о гражданском служащем.
  10. Должностной рост на конкурсной основе.
  11. Дополнительное профессиональное образование в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
  12. Членство в профессиональном союзе.
  13. Рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
  14. Проведение по его заявлению служебной проверки.
  15. Защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения.
  16. Медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации.
  17. Государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества.
  18. Государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

К основным обязанностям гражданского служащего относят:

  1. Соблюдать законодательство Российской Федерации.
  2. Исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом.
  3. Исполнять поручения руководителей, данные в пределах их полномочий.
  4. Соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций.
  5. Соблюдать служебный распорядок государственного органа.
  6. Поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей.
  7. Не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство.
  8. Беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей.
  9. Представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи.
  10. Сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства.
  11. Соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты.
  12. Сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.